李耀辉| 经营交通安全统筹业务是否构成非法经营罪？
经营交通安全统筹业务是否构成非法经营罪？
法耀星空原创 经营车辆安全统筹业务是国家鼓励倡导的，司法实践中全国各地法院判决均认可车辆统筹业务的合法性，扩大参统范围既没有突破行业互助性质，也没有违反国家规定，因此不宜定性非法经营罪。
Mar.
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机动车交通安全统筹，是指交通运输企业对营运车辆按照一定标准收取统筹费用并为其提供安全统筹服务，在车辆遭受损失时，受统筹方可以获得相应赔偿的一项制度。
机动车安全统筹业务本质上是保险的有益补充，是交通运输企业开展行业互助性质的举措，是针对交通运输这种高风险行业特点，确保交通运输系统安全生产而产生的重要保障措施。
就促进保险业的健康发展而言，并非是实行“非我族类，格杀勿论”、严禁能部分替代保险功能的产品出现，相反允许部分替代保险功能的产品的存在，更能促进保险业的不断创新与精细化经营，从而更有利于保险业的持续健康发展。
我与李建凯律师正在办理一件非法经营案，就是联某公司被公安机关指控以“交通安全统筹”为名，面向第三方运输车辆公开发售的以盈利为目的的类商业险经营行为，不符合国务院有关文件精神，严重扰乱正常的保险经营秩序，擅自扩大参统范围（面向社会车辆）的行为，其实质应属于未经批准从事类保险金融业务，其行为符合《刑法》第二百二十五条“未经国家有关主管部门批准非法经营证券、期货、保险业务”的构成要件，涉嫌非法经营罪。
本案主要的争议焦点是，车辆安全统筹业务是否合法，是否属于保险业务，扩大统筹范围是否违反国家规定。在这个案件的辩护过程中，我们律师先从车辆安全统筹业务分析及定性开始辩护，如果车辆安全统筹业务是合法的，扩大参统范围就没有违反国家规定，联某公司的行为就不成立非法经营罪。
01车辆安全统筹业务是否属于保险业务？
1.车辆安全统筹业务早于保险法，且先于机动车第三者责任强制保险制度
1992年商业部下发《关于进一步做好供销社系统安全统筹工作的通知》规定了，要不断增加安全统筹的范围和种类，如开展财产、车辆以及人身安全等方面的安全统筹。
1993年云南省创建了交通安全统筹制度，便成立了交通安全统筹中心。
1994年石家庄市供销合作总社下发《关于在系统内部开展机动车辆安全统筹的通知》，要求凡是市社系统内拥有的机动车都必须参加安全统筹。
1995年6月30日我国第一部《保险法》颁布实施。
2004年5月1日起施行的《中华人民共和国道路交通安全法》首次提出建立机动车第三者责任强制保险制度。
回顾车辆安全统筹业务的发展的历程，它的存在要早于《保险法》的颁布，且先于机动车第三者责任强制保险制度存在，所以车辆安全统筹业务并非保险法意义上的保险业务，而且其一直存在，国家政策层面一直鼓励运输企业探索与采用安全统筹形式，这表明它是有别于保险法的保险业务。因此，对于车辆安全统筹协议即使其协议形式、条款约定与保险公司的商业三者险极其相似，也不能认定为商业保险行为。
2.中国保险行业协会认为机动车辆安全统筹业务并非保险业务
中国银行保险监督管理委员会主管的中国保险行业协会就机动车辆安全统筹的风险提示：机动车辆安全统筹业务并非保险业务，经营此类业务的机构未依法取得保险业务经营许可，不是依法设立的保险公司。
3.国务院法制办公室答复交通安全责任统筹不能视同第三者责任保险
《中华人民共和国道路交通安全法》实施后，2004年7月13日，云南省人民法制办公室曾就交通安全责任统筹能否视同第三者责任保险问题向国务院法制办公室请示，国务院法制办公室于2004年7月23日予以回复，称“道路交通安全法第十七条规定国家实行机动车第三者责任强制保险制度，且国务院正在制定机动车第三者责任强制保险条例，依照法律规定，在境内道路上行驶的机动车应当参加第三者责任强制保险”。故早在2004年时已经就交通安全统筹与第三者责任强制保险的作了区别。
4.浙江省人民检察院发布民事检察典型案例没有定性经营车辆安全统筹业务是非法经营行为
2023年11月16日，浙江省人民检察院发布浙江省检察机关践行新时代“枫桥经验”民事检察典型案例五——某汽车运输有限公司与杨某龙等人机动车交通事故责任纠纷检察和解案，检察机关履职情况部分：“安吉县人民检察院受理后审查发现，运输公司向服务公司购买的机动车辆安全统筹并非商业保险，……运输公司可继续向服务公司主张权益。同时，针对运输企业购买机动车辆安全统筹问题，检察机关向法院制发检察建议，并牵头交通运输、金融管理等部门开展专题宣讲，向全县二十余家物流运输企业阐明统筹服务性质和投统风险，引导及时排险避险。”
由此可见，浙江省检察机关没有定性经营安全统筹业务是非法经营行为，也没有确认车辆安全统筹业务属于保险业务，交通运输、金融管理等部门也没有对统筹公司予以取缔，也没有向法院发送检察建议已送公安机关作为犯罪处理，反而确认车辆安全统筹协议的合法性，被统筹人可以向统筹人主张权益。
5.北京高级人民法院认为交通安全统筹服务合同并非商业财产保险合同，统筹人及被统筹人基于互助行为签订的合同，其法律关系不属于《保险法》调整范围
北京高级人民法院再审的杜传伟、李秋英诉王秀峰、石家庄市供销合作总社安全统筹公司等机动车交通事故责任纠纷案（（2021）京民再97号），该案中的再审被申请人王秀峰在石家庄市供销合作总社安全统筹公司参加的第三者责任统筹。再审法院认为统筹公司并非保险公司，不具有经营保险业务的权限，其与张海博签署的“机动车辆统筹单”并非保险合同，“三者统筹险”也非“商业三者险”。案件评析部分：交通安全统筹服务合同应系统筹人及被统筹人基于互助行为签订的合同，应属于无名合同，其法律关系不属于《保险法》调整范围，应由《民法典》进行调整，故此类合同并未违反法律、行政法规的强制性规定。
北京高级人民法院再审的杜传伟、李秋英诉王秀峰、石家庄市供销合作总社安全统筹公司等机动车交通事故责任纠纷案，被认定系涉交通安全统筹服务侵权案件的典型案例，为各地司法机关正确适用法律，厘清交通安全统筹服务合同的法律性质，侵权案件中的诉讼主体及责任承担方式的认定方面确立了清晰的裁判规则。这有利于统筹行业的国家政策，有利于鼓励交易的司法政策，也符合意思自治的民法原则。
6.全国各地法院判决均认可车辆统筹业务的合法性
虽然关于车辆安全统筹合同中所涉法律关系及其合同效力问题存在一定争议，但基本都是确认车辆统筹单的合法性的。
北京高级人民法院再审的杜传伟、李秋英诉王秀峰、石家庄市供销合作总社安全统筹公司等机动车交通事故责任纠纷案中，将安全统筹服务合同作为无名合同进行审理，适用合同的一般规定，认为合同有效。如果法院认定安全统筹合同归于无效，那么供销社和统筹公司所提供的服务也就无法顺利开展，就等于间接扼杀了统筹行业发展的空间，这种做法是与国务院国发〔2012〕30号鼓励统筹行业稳妥发展的政策精神相悖的。
02经营车辆安全统筹业务是国家鼓励提倡的，遍及全国各地，不违反国家规定
1.车辆安全统筹是政府提倡的，联某公司响应国家的政策号召与市供销社合作
1992年商业部《关于进一步做好供销社系统安全统筹工作的通知》要不断增加安全统筹的范围和种类，如开展财产、车辆以及人身安全等方面的安全统筹。
1994年石家庄市供销合作总社下发《关于在系统内部开展机动车辆安全统筹的通知》，要求凡是市社系统内拥有的机动车都必须参加安全统筹。
2010年4月23日，交通运输部、公安部、国家安全监管总局下发《关于进一步加强和改进道路客运安全工作的通知》，指出“鼓励各地积极探索采用安全统筹行业互助形式，提高企业安全工作和抗风险的能力”。
2012年《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》国发〔2012〕30号 鼓励运输企业采用交通安全统筹等形式，加强行业互助，提高企业抗风险能力。
2012年9月，交通运输部出台《关于贯彻落实〈国务院关于加强道路交通安全工作的意见〉的通知》，在“完善道路运输安全监管机制”方面，提出“鼓励运输企业采用安全统筹、行业互助等形式，提高企业抗风险能力”。
2012年《中华全国供销合作总社关于积极推进供销合作社系统开展农村金融服务的意见》“（十）……目前，部分地区供销合作社一直坚持开展安全统筹业务，统筹范围逐步扩大，统筹平台不断稳固。要继续发挥系统安全统筹平台的作用，在巩固做好传统的财产安全统筹和车辆统筹的基础上，主动与大型保险公司进行合作，开发代办人寿保险、健康保险、意外伤害险、家庭财产保险等形式多样的保险服务产品……”
2023年《道路旅客运输企业安全管理规范》第十三条规定“鼓励客运企业采用交通安全统筹等形式，加强行业互助，提高企业抗风险能力。”
在上述国务院、交通运输部、公安部、国家安全监管总局、中华全国供销合作总社、石家庄市供销合作总社的政策、规范性文件背景指引下，各地供销社及一些交通运输企业在内部开展了车辆安全统筹业务。直到2023年《道路旅客运输企业安全管理规范》再次对机动车交通安全统筹这一新业态予以确认。所以说车辆安全统筹是政府提倡的，开展车辆安全统筹业务不违反国家规定。
2.法无禁止的市场主体即可为，车辆统筹情况在全国各省市均存在
据启信宝数据统计，2016年以前，营业范围注明“安全统筹”或者公司名称中带有“统筹”字样的公司仅有 38 家。截至2021年底，全国有超过580家机动车安全统筹机构。根据天眼查 APP 数据，目前公司名称中带有“安全统筹”的公司共有 2300 多家， 其中，存续公司约有 1600 家，比保险公司还多。
河北银保监局答复石家庄市公安局关于案件定性时认为车辆统筹情况在全国各省市均存在，涉及多个部门。
河北省交通运输厅针对机动车辆安全统筹有关情况报告中提到，经省市场监管局摸排，全省存续市场主体经营范围包含“机动车安全统筹”或“交通安全统筹服务”的企业共有393户，其中国有企业57户，民营企业336户。
根据全面依法治国要求，“法无禁止的市场主体即可为，法未授权的政府部门不能为”，现有政策文件是鼓励运输企业采用安全统筹形式，加强行业互助，提高企业抗风险能力，目前没有任何法律法规或司法解释经营机动车安全统筹服务的行为认定是经营保险行为，继而认定是非法扰乱市场秩序的非法经营行为。反而中国保险行业协会认为机动车辆安全统筹业务并非保险业务。既然法律没有禁止开展此类业务，那么就更不能认定经营机动车安全统筹业务系违法犯罪行为。
3.交通安全统筹系国家政策鼓励下的产物，实践中各地法院基本认定安全统筹协议合法有效
交通安全统筹系国家政策鼓励下的产物，从政策背景分析，可以认定交通安全统筹协议有效。实践中，各地法院虽对交通安全统筹协议的性质认识未趋于一致，但基本都是认定合同有效的。从意思自治的法律原理来看，被统筹方与统筹方所签订的协议是民事主体之间的合同，只要不存在《民法典》第153、154 条所涉之情形，那么就应当承认安全统筹协议在当事人之间的效力，并不应当随意否认其效力，否认交易行为。这有利于统筹行业的国家政策，有利于鼓励交易的司法政策。
根据法秩序统一原理，实践中车辆安全统筹纠纷发生在民事诉讼领域，全国各地法院基本都认为安全统筹单的合法性，那么就不应当被认定为犯罪行为。再者根据刑法的谦抑性原则要求，能不动用刑事手段去调整和规制的行为的，就尽可能不动用刑事手段。因为刑事手段是调整社会关系的最后一道手段、最后一个屏障。一旦适用，对人的财产、自由、乃至生命都会造成巨大的侵害，且往往是难以挽回的侵害。
03扩大参统范围没有突破行业互助，没有违反国家规定
1.行政机关从未对联某公司的经营行为做出行政违法评价
2017年省供销社也仅是要求供销社整改安全统筹工作中存在的问题，停止与系统外企业合作；2021年省交通运输厅认为对于以交通安全统筹为名，面向第三方运输车辆公开发售的以营利为目的的类商业险经营行为，不符合国务院有关文件精神，应当依法予以整治；省交通运输厅对媒体反映的河北三家机动车安全统筹公司没有提出任何核查和整改意见。截至目前，行政机关对联某公司的经营行为从未做出行政违法的评价，公安机关在受理案件后，也遇到了是否涉嫌非法经营罪的定性难题。
2.石家庄市供销社的车辆安全统筹业务经营主体和扩大参统范围的决策者均是石家庄市供销社
石家庄市供销社的车辆安全统筹业务经营主体是石家庄市供销社安全统筹公司，由统筹公司出具统筹单、开具发票、统筹条款等等，而联某公司只是市供销社统筹公司的服务商。决定在市社系统外开展合作或者经营车辆安全统筹业务是市供销社及安统公司，而不是联某公司。
在2013年--2021年期间，历经多届领导班子，均同意与联某公司开展业务合作。石家庄市供销社开展统筹业务是集体决议的结果，从合作/委托协议签订、供销社的会议纪要、统筹费用收益等多个方面说明是市供销社的单位行为，经营主体应是市供销社及安统公司。
我们认为，经营主体应当是具有独立法人资格的、以自己的名义从事经营活动的市场主体。本案统筹业务是以统筹公司出具统筹单、开具发票、统筹条款等等，开展经营活动，经营主体应是市供销社及统筹公司，而不是联某公司，联某公司只是受托代为管理。
联某公司开展管理工作是基于《合作/委托协议》约定（是授权行为），联某公司代管统筹业务，这是民法上的授权代理行为。不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。那么，基于代理行为产生的法律后果由被代理人（市供销社安统公司）承担。联某公司依据合作/委托协议的约定，协助开展统筹业务是合法行为，不应以非法经营罪处罚，更不应以非法经营罪单独处罚联某公司。
3.中华全国供销合作总社有统筹范围逐步扩大指示精神
2012年《中华全国供销合作总社关于积极推进供销合作社系统开展农村金融服务的意见》“（十）……目前，部分地区供销合作社一直坚持开展安全统筹业务，统筹范围逐步扩大，统筹平台不断稳固。要继续发挥系统安全统筹平台的作用，在巩固做好传统的财产安全统筹和车辆统筹的基础上，主动与大型保险公司进行合作，开发代办人寿保险、健康保险、意外伤害险、家庭财产保险等形式多样的保险服务产品……”
4.市供销社安统公司的车辆安全统筹业务没有突破行业互助性质
机动车交通安全统筹的本质定位是一种行业互助，主要面向运输行业。市供销社安统公司与联某公司合作/委托管理的车辆安全统筹业务在适用范围上，只针对货车，并不是保险公司一样针对所有具有保险利益的车辆。另外，安全统筹也只服务于营运车主，并不服务于所有车主。
根据《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》国发〔2012〕30号，“鼓励运输企业采用交通安全统筹等形式，加强行业互助，提高企业抗风险能力。”供销社相关文件指出限于系统内部开展安全统筹业务，但国务院文件精神并没有指出运输企业内部开展安统业务，而是鼓励鼓励运输企业采用交通安全统筹等形式，加强行业互助，而非加强企业内部互助。因此市供销社安统公司与联某公司面向社会车辆（货车）并不属于扩大参统范围。
5.扩大参统范围不违反“国家规定”
我国刑法第225条规定的非法经营罪以违反国家规定为前提条件，且行为必须符合该条规定的四种情形之一。
首先，根据刑法第96条的立法解释，国家规定限于全国人大及其常委会的立法和国务院的行政法规这两个位阶的法律规范性文件，不包括规章和地方性法规，而认为扩大参统范围规定是2021年河北省交通运输厅办公室印发《关于机动车辆安全统筹有关情况的报告》。如果联某公司行为没有违反前述国家规定，或者其行为不符合法定的四种情形中的任何一种情形，那么非法经营罪就不能成立。
其次，不符合国务院有关文件精神不等同于违反国家规定。
04山东蒙阴县检察院作出意见不起诉案例，具有指导意义
经辩护人在Alpha案例库检索到山东省蒙阴县人民检察院于2021年11月26日作出的一件不起诉案例（蒙检二部刑不诉〔2021〕Z38号），检察院认为：“被不起诉人霍某某经营的机动车安全统筹服务的购买、理赔流程、统筹单文本条款虽然类似保险业务，但安全统筹服务是交通运输过程中产生的一种具有风险补偿功能的安全保障机制，属于行业互助而非保险业务。非法经营罪的成立以违反国家规定为前提，现有法律法规未对安全统筹业务的具体内涵进行界定。根据罪刑法定原则，霍某某的行为不符合《中华人民共和国刑法》第二百二十五条第三项之规定，不构成非法经营罪。”。
综上所述，经营车辆安全统筹业务是国家鼓励倡导的，司法实践中全国各地法院判决均认可车辆统筹业务的合法性，扩大参统范围既没有突破行业互助性质，也没有违反国家规定，因此本案不宜定性非法经营罪。
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